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廉政窗(2020-4)期

发布日期:2020-08-13点击量:

 

第(2020-4)期

 

中共中央办公厅印发《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》

 

近日,中共中央办公厅印发了《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》(以下简称《规定》),并发出通知,要求各地区各部门认真遵照执行。

通知指出,党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央以坚定决心、顽强意志、空前力度推进全面从严治党,取得重大进展和显著成效。同时要看到,党内存在的政治不纯、思想不纯、组织不纯、作风不纯等问题特别是一些深层次问题尚未得到根本解决。全党必须保持战略定力,发扬斗争精神,不断深化党的自我革命,一以贯之、坚定不移全面从严治党。

通知强调,制定出台《规定》,是党中央健全全面从严治党责任制度的重要举措。各地区各部门要切实抓好《规定》的学习贯彻,增强“两个维护”的政治自觉,强化守土有责、守土担责、守土尽责的政治担当,扭住责任制这个“牛鼻子”,抓住党委(党组)这个关键主体,不折不扣落实全面从严治党责任,不断提高履职尽责本领,努力提高战胜各种风险挑战能力,以全面从严治党新成效推进国家治理体系和治理能力现代化。

通知要求,执行《规定》中的重要情况和建议,要及时报告党中央。《规定》全文如下。

 

 

党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定

(2020年2月26日中共中央政治局常委会会议审议批准2020年3月9日中共中央办公厅发布)

第一章 总则

第一条 为了全面落实党委(党组)全面从严治党主体责任,推动全面从严治党向纵深发展,根据《中国共产党章程》和有关党内法规,制定本规定。

第二条 本规定适用于地方党委和按照《中国共产党党组工作条例》设立的党组(党委)。

党的纪律检查机关、党的工作机关、党委直属事业单位在本单位落实全面从严治党主体责任,党的基层组织落实全面从严治党主体责任,参照本规定执行。

第三条 党委(党组)必须深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,不忘初心、牢记使命,守责、负责、尽责,一以贯之、坚定不移全面从严治党,以伟大自我革命引领伟大社会革命,以科学理论引领全党理想信念,以“两个维护”引领全党团结统一,以正风肃纪反腐凝聚党心军心民心,永葆党的先进性和纯洁性,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

第四条 党委(党组)落实全面从严治党主体责任,应当遵循以下原则:

(一)坚持紧紧围绕加强和改善党的全面领导;

(二)坚持全面从严治党各领域各方面各环节全覆盖;

(三)坚持真管真严、敢管敢严、长管长严;

(四)坚持全面从严治党过程和效果相统一。

第五条 中央和国家机关在全面从严治党中具有特殊地位和作用,必须在落实全面从严治党责任中走在前、作表率,全面提高机关党的建设质量,建设让党中央放心、让人民群众满意的模范机关,引领带动各地区各部门抓好全面从严治党。

第二章 责任内容

第六条 地方党委应当将党的建设与经济社会发展同谋划、同部署、同推进、同考核,加强对本地区全面从严治党各项工作的领导。主要包括:

(一)坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,坚决贯彻执行党中央决策部署以及上级党组织决定;

(二)在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导作用,在经济社会发展各项工作中坚持和加强党的全面领导,在同级各种组织中发挥领导作用;

(三)把党的政治建设摆在首位,坚定政治信仰,强化政治领导,提高政治能力,净化政治生态,始终在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致;

(四)把党的思想建设作为基础性建设来抓,坚定理想信念,用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作,落实意识形态工作责任制;

(五)贯彻新时代党的组织路线,坚持民主集中制,树立和坚持正确选人用人导向,建设忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍,加强党的基层组织和党员队伍建设,做好人才工作,夯实党执政的组织基础;

(六)持之以恒抓好党的作风建设,落实中央八项规定精神,持续整治“四风”特别是形式主义、官僚主义,反对特权思想和特权现象,密切党同人民群众的血肉联系;

(七)加强党的纪律建设,重点强化政治纪律和组织纪律,带动廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律严起来;

(八)落实制度治党、依规治党要求,加强本地区党内法规制度建设,严格落实党内法规执行责任制,确保党内法规制度落地见效;

(九)落实党风廉政建设主体责任,深入推进反腐败斗争,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐,巩固发展反腐败斗争压倒性胜利;

(十)领导、支持和监督党的纪律检查机关、党的工作机关、党委直属事业单位、党组(党委)和下级地方党委、党的基层组织等落实全面从严治党主体责任,形成全面从严治党整体合力;

(十一)加强对本地区统一战线工作和群团工作的领导,动员、组织所属党组织和广大党员,团结带领群众实现党的目标任务;

(十二)勇于和善于结合本地区实际,切实解决影响全面从严治党的突出问题。

第七条 党组(党委)应当坚持党建工作与业务工作同谋划、同部署、同推进、同考核,加强对本单位(本系统)全面从严治党各项工作的领导。主要包括:

(一)坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,坚决贯彻执行党中央决策部署以及上级党组织决定;

(二)在本单位(本系统)发挥把方向、管大局、保落实的领导作用,推动党的主张和重大决策转化为法律法规、政策政令和社会共识,确保党的理论和路线方针政策在本单位(本系统)贯彻落实;

(三)把党的政治建设摆在首位,提高政治站位,彰显政治属性,强化政治引领,增强政治能力,始终在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致,涵养良好的机关政治生态;

(四)强化理论武装,学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想,引导党员、干部坚定理想信念宗旨,落实意识形态工作责任制;

(五)坚持民主集中制,贯彻党管干部、党管人才原则,加强忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍建设,加强党的基层组织和党员队伍建设,着力提高党内活动和党的组织生活质量,做好人才工作;

(六)加强和改进作风,落实中央八项规定精神,持续整治“四风”特别是形式主义、官僚主义,反对特权思想和特权现象;

(七)加强党的纪律建设,履行党风廉政建设主体责任,支持纪检监察机关履行监督责任,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐;

(八)带头遵守党内法规制度,严格落实党内法规执行责任制,建立健全本单位(本系统)党建工作制度,不断提高制度执行力;

(九)领导机关和直属单位党组织的工作,支持配合党的机关工委对本单位(本系统)党的工作的统一领导,自觉接受党的机关工委对其履行机关党建主体责任的指导督促,防止出现“灯下黑”;

(十)加强对本单位(本系统)统一战线工作和群团工作的领导,重视对党外干部、人才的培养使用,团结带领党外干部和群众,凝聚各方面智慧力量,完成党中央以及上级党组织交给的任务;

(十一)勇于和善于结合本单位(本系统)实际,切实解决影响全面从严治党的突出问题。

第八条 党委(党组)领导班子成员应当强化责任担当,狠抓责任落实,增强落实全面从严治党责任的自觉和能力,带头遵守执行全面从严治党各项规定,自觉接受党组织、党员和群众监督,在全面从严治党中发挥示范表率作用。

党委(党组)书记应当履行本地区本单位全面从严治党第一责任人职责,做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办;管好班子、带好队伍、抓好落实,支持、指导和督促领导班子其他成员、下级党委(党组)书记履行全面从严治党责任,发现问题及时提醒纠正。

党委(党组)领导班子其他成员根据工作分工对职责范围内的全面从严治党工作负重要领导责任,按照“一岗双责”要求,领导、检查、督促分管部门和单位全面从严治党工作,对分管部门和单位党员干部从严进行教育管理监督。

第九条 党的建设工作领导小组是党委抓全面从严治党的议事协调机构,应当加强对本地区党的建设工作的指导,定期听取工作汇报,及时研究解决重大问题。

党的纪律检查机关在履行全面从严治党监督责任同时,应当通过重大事项请示报告、提出意见建议、监督推动党委(党组)决策落实等方式,协助党委(党组)落实全面从严治党主体责任。

党委办公厅(室)、职能部门、办事机构等是党委抓全面从严治党的具体执行机关,应当在党委统一领导下充分发挥职能作用,在职责范围内抓好全面从严治党相关工作。

党的机关工委作为党委派出机关,应当统一组织、规划、部署本级机关党的工作,指导机关开展党的各方面建设,指导机关各级党组织实施对党员特别是党员领导干部的监督和管理。

部门和单位机关党委作为机关党建工作专责机构,应当聚焦主责主业,充分发挥职能作用,协助党组(党委)落实全面从严治党主体责任。

第三章 责任落实

第十条 党委(党组)每半年应当至少召开1次常委会会议(党组会议)专题研究全面从严治党工作,分析研判形势,研究解决瓶颈和短板,提出加强和改进的措施。

第十一条 党委(党组)可以根据本规定,结合实际制定责任清单,具体明确党委(党组)及其书记和领导班子其他成员承担的全面从严治党责任。制定责任清单,应当坚持简便易行、务实管用。

第十二条 党委(党组)每年年初应当根据党中央决策部署以及上级党组织决定,结合本地区本单位全面从严治党形势和任务,坚持问题导向,突出工作重点,制定本地区本单位落实全面从严治党主体责任的年度任务安排,明确责任分工和完成时限。

第十三条 党委(党组)书记应当加强对全面从严治党的调查研究,了解工作推进情况,发现和解决实践中的突出问题。

调查研究应当注重听取党的代表大会代表、党员、干部、基层党组织和群众关于全面从严治党的意见建议。

第十四条 党委(党组)应当开展经常性的全面从严治党宣传教育,特别是党章党规和党性党风党纪教育,注重发挥正反典型的示范警示作用,在本地区本单位营造全面从严治党良好氛围。

第十五条 党委(党组)及其领导班子成员应当将落实全面从严治党责任情况作为年度民主生活会对照检查内容,深入查摆存在的问题,开展严肃认真的批评和自我批评,提出务实管用的整改措施。

本地区本单位发生重大违纪违法案件、严重“四风”问题,党委(党组)应当及时召开专题民主生活会,认真对照检查,深刻剖析反思,明确整改责任。

第十六条 党委(党组)书记对领导班子其他成员、下一级党委(党组)书记,领导班子其他成员对分管部门和单位党组织书记,发现存在政治、思想、工作、生活、作风、纪律等方面苗头性、倾向性问题的,应当及时进行提醒谈话;发现落实全面从严治党责任不到位、管党治党问题较多、党员群众来信来访反映问题较多的,应当及时进行约谈,严肃批评教育,督促落实责任。

第十七条 党委(党组)应当通过会议、文件等形式通报本地区本单位落实全面从严治党主体责任情况,及时通报因责任落实不力被问责的典型问题,采取组织调整或者组织处理、纪律处分方式问责的,应当以适当方式公开。

第十八条 党委(党组)应当开展有针对性的教育培训,强化政治教育和政治训练,增强本地区本单位党组织和党员领导干部落实全面从严治党责任的意识,提高落实全面从严治党责任的能力和水平。

第四章 监督追责

第十九条 地方党委每年年初应当向上一级党委书面报告上一年度落实全面从严治党主体责任情况。地方党委常委会应当将落实全面从严治党主体责任情况作为向全会报告工作的一项重要内容。

党组(党委)每年年初应当向批准其设立的党组织书面报告上一年度落实全面从严治党主体责任情况。

第二十条 上级党组织应当加强对党委(党组)落实全面从严治党主体责任情况的监督检查和巡视巡察,着力发现和解决责任不明确、不全面、不落实等问题。

监督检查和巡视巡察中,应当注重发挥党员、干部、基层党组织和群众、新闻媒体等的作用,推动形成监督合力。

第二十一条 统筹党风廉政建设、意识形态工作、基层党建工作等方面考核,结合领导班子和领导干部考核,建立健全落实全面从严治党主体责任考核制度,在年度考核和相关考核工作中突出了解全面从严治党责任落实情况。

考核结果在本地区本单位一定范围内公布。考核结果作为对领导班子总体评价和领导干部选拔任用、实绩评价、激励约束的重要依据。

第二十二条 党委(党组)及其领导班子成员落实全面从严治党责任,有下列情形之一的,应当依规依纪追究责任:

(一)贯彻执行党中央关于全面从严治党重大决策部署以及上级党组织有关决定不认真、不得力;

(二)履行全面从严治党第一责任人职责、重要领导责任不担当、不作为;

(三)本地区本单位政治意识淡化、党的领导弱化、党建工作虚化、责任落实软化,管党治党宽松软;

(四)本地区本单位在管党治党方面出现重大问题或者造成严重后果;

(五)其他应当追究责任的情形。

第五章 附则

第二十三条 中央军事委员会可以根据本规定,制定军队党委落实全面从严治党主体责任规定。

第二十四条 本规定由中央办公厅负责解释。

第二十五条 本规定自发布之日起施行。

 

 

【纪法课堂】违反财经法规与贪污犯罪辨析

 

【典型案例】

王某,中共党员,某镇党委书记兼拆迁办主任。在征地拆迁过程中,为了推进工作进度,拆迁工作组在协调相关部门和事务期间,产生了一些超预算的接待费用。因为镇公务接待费用有限,而且部分接待费用已经超出了公务接待的标准,王某与镇党委副书记李某、出纳刘某、评估公司张某等人商量,从镇里的征地拆迁补偿款中,采取虚报补偿面积、制作虚假土地租赁合同、出具虚假评估报告等形式,套取200万元来填补接待费用的缺口。但在填补完接待费缺口120万元后,王某与李某、刘某、张某等人又商议将剩余的80万元分掉,一开始王某分得25万元,李某分得25万元,刘某分得20万元,张某分得10万元。但其后张某因担心会出事,将10万元退出,王某与李某又平分了这10万元。

【分歧意见】

本案中对于填补接待费的120万元是认定为贪污还是违反财经法规产生了分歧。

第一种意见:填补接待费的120万元应当认定为贪污犯罪数额。

第二种意见:填补接待费的120万元应当认定为违反财经法规。

【评析意见】

贪污犯罪通常伴随着违反财经法规的行为,两者之间存在着交叉和模糊地带。通常情况下,违反财经法规行为与贪污犯罪行为的区分在于是否满足贪污犯罪的构成要件。能否在刑法上将违纪违法行为评价为贪污行为,关键在于行为人主观方面是否具有非法占有的故意。但在执纪执法实践中,违纪行为人的主观动机可能会随着时间和环境发生变化。因此,在界定违纪违法行为与犯罪行为时,必须区分不同情形,仔细加以辨析。

一、“非法占有目的”是区分的关键

2003年《中国共产党纪律处分条例》(以下简称2003年《条例》)第十一章专门规定了“违反财经纪律的行为”,其中包括隐瞒、截留、坐支财政收入,虚报、冒领财政拨款,以及借用公款不还和从事营利活动,在对内对外活动中接受礼品应上交而不上交,擅自开设银行账户等多种违反财经纪律的行为。其中第一百一十四条规定了以虚报、冒领等手段骗取国家财政拨款,以及将骗取的钱款合伙私分的行为。2015年《条例》第三十四条与2018年《条例》第三十三条将违反财经法规的行为作为违反国家法律法规的行为进行认定处理。根据《财政违法行为处罚处分条例》等相关规定,王某等人虚报、冒领征地拆迁补偿款200万元的行为首先违反了财经法规,但是能否评价为贪污犯罪,则需要从是否具有“非法占有目的”进行评价。

要判断这一点,必须从行为人的主观动机去分析,如果王某等人仅仅是为了弥补公务接待费用缺口的目的,采取了违反财经法规的手段套取公款,则不能认定他们具有非法占有的目的,不属于贪污行为。本案中的王某,最开始与李某等人商议,为了推进拆迁进度,利用套取的拆迁补偿款来填补了超出公务接待标准的接待费用,其主观目的不是为了非法占有征地拆迁补偿款200万元,只是采取了违反财经法规的手段套取公款,并且最终也将120万元用于公务支出(这里的公务支出包括超标准的公务接待费用)。因此,王某等人将套取的120万元用于填补公务接待费用缺口的行为不应当评价为贪污犯罪,只能认定为违反财经法规的违纪行为。

二、主观动机转化的情形下如何认定

要准确判断违纪行为和犯罪行为,必须要结合其主观动机来进行辨别。因为违纪行为并不是一成不变的,当主观动机发生了变化,同样的违纪行为可能会发生质的转变。王某等人在初期,是为了解决因推进拆迁工作而产生的超预算、超标准的公务接待费用,但在套取的补偿费用有结余后,王某等人的主观动机发生了转化,尽管还是采取与之前填补经费缺口相同的手段,但对剩余80万元经费的主观故意已经发生了变化,由“非正常的公务支出”转化为“非法占为己有”,即王某等人的主观动机已经从违反财经法规转化为贪污犯罪的目的,导致行为的实质发生了变化,违纪行为由此开始正式转变为犯罪行为。从主体身份来看,王某为镇党委书记,李某为镇党委副书记,刘某为出纳,皆符合贪污罪国家工作人员的主体要件,张某虽为评估公司人员,但其与王某等人共同商量、协作,一起完成涉嫌犯罪行为,构成贪污罪共犯。

持第一种意见的同志,主要是依据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第十六条的规定,“国家工作人员出于贪污、受贿的故意,非法占有公共财物、收受他人财物之后,将赃款赃物用于单位公务支出或者社会捐赠的,不影响贪污罪、受贿罪的认定,但量刑时可以酌情考虑”。根据这一条,他们认为,本案中的王某等人即使将套取的拆迁补偿款120万元最后用于公务开支,也应当认定为贪污,不应当只认定为违反财经法规的违纪行为。笔者认为,这里需要注意的是,该条规定的前提是,占有公共财物时需“出于贪污、受贿的故意”。结合本案,王某等人开始商议共同套取200万元拆迁补偿款的主观故意,只是出于解决公务接待费缺口的目的,并没有贪污的主观故意。只是在填补完接待费缺口之后,王某等人才发生了主观动机的转变,萌生了共同贪污剩余80万元补偿款的主观故意。

因此,在理解“两高”的司法解释时,必须结合贪污罪的构成要件,不能以赃款去向不影响犯罪认定来代替犯罪的构成要件。在主观故意发生转化的情况下,更要慎重区分对待。

三、个人最终是否分得财物不影响贪污罪共犯的认定

从案情来看,本案中的评估公司张某,前期参与共同商议套取补偿款200万元,后期与其他人一起共同商议如何分掉80万元,并且在整个过程中为套取补偿款提供了多份虚假评估报告。尽管在本案中,张某最终退回了10万元,没有分到任何财物,但其行为已然既遂,不影响贪污罪共犯的认定。

此外需要注意的是,根据刑法上“部分行为全体负责”的共同犯罪理论,如果各行为人以贪污的主观故意互相联系、互相配合实施犯罪,则各行为人对于共同犯罪的数额都要承担责任,而非仅对个人实际分得的数额负责。正如盗窃犯罪中,在门口把风放哨的人也应当对盗窃的全部数额承担刑事责任。因为共同犯罪行为与共同犯罪故意的有机结合,是行为人构成犯罪和承担刑事责任的基础。共同犯罪由于参与人员的分工不同,在犯罪中的作用也不同,共同犯罪并不要求每个行为人均步调一致地实施了全部犯罪行为,也不要求各行为人彼此毫无保留地达到意思完全一致。具体分配的数额不属于共同贪污犯罪的故意范畴,只是衡量各个行为人的情节依据之一。

根据《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》的解释,刑法第三百八十三条第一款规定的“个人贪污数额”,在共同贪污犯罪案件中应理解为个人所参与或者组织、指挥共同贪污的数额,不能只按个人实际分得的赃款数额来认定。对共同贪污犯罪中的从犯,应当按照其所参与的共同贪污的数额确定量刑幅度,并依照刑法第二十七条第二款的规定,从轻、减轻处罚或者免除处罚。

因此,对于共同贪污犯罪的参与人,无论其是否分得了赃款或分得赃款数额为多少,均不影响对其以贪污罪的共犯论处。

 

渎职犯罪审查调查工作探析之三

渎职犯罪如何认定

 

渎职犯罪的认定,就是发现并固定被调查人渎职行为的违规点,依法鉴定或审定损害结果,并建立渎职行为与损害结果之间因果关系的证明过程。

一、违规点的认定。认定违规点,首先要查清被调查人的职责。所需证据以书面证据为主,一是单位的“三定”方案,确定单位的职责职权;二是个人任职分工文件或会议记录,固定其个人具体职责;三是一些内部规定、工作程序、年终总结、目标考核材料、个人签订的责任状等,将个人职责进一步具体化、明确化;四是相关证人证言,用于印证上述书证反映的职责,并查证是否存在临时分工调整等特殊情况。

其次,要锁定渎职行为“点”,就是找渎职行为的违规点。渎职行为包括作为和不作为,通过“积极作为”方式渎职的一般留下的证据较多,相对好搜集;以不作为方式渎职的相对证据较少,一般通过搜集被调查人的职责,辅以其不作为的客观事实,通过分析论证予以证明。证明作为或不作为,都应该有明确的、具体的违规点,而不能大而化之。以国有企业领导人员渎职犯罪为例,一些国企领导人员的渎职行为往往隐藏在所谓“正常”经营活动之中,企业投资活动可能盈利,也可能亏损,可能赚得多,也可能赚得少,这就存在怎么将正常的投资亏损和渎职犯罪区分开来的问题,其实质也即是否存在违规点的问题。具体可以从以下角度加以证明:首先,应证明其应承担的总体责任,国资部门一般都规定了企业负责人应当“忠诚勤勉地履行管理职责,实现国有资产保值增值以及资本收益最大化”;其次,证明其具有正常履职、保证资本收益最大化的客观条件。可通过相关证人证言证实,如在收购活动中证实国企处于有利地位等。最后,查找国企负责人的具体违规点,如违反了“三重一大”决策制度等。“三重一大”制度规定,决策事项应当提前告知所有参会人员并提供相关材料,要经过参会人员充分讨论并分别发表意见,主要负责人最后发表意见等。一般企业负责人虽然会以合规的集体决策形式掩盖其滥用职权的违法行为,但在具体操作中往往会违反相关规定。有的是在会议前临时发放相关材料,使参会人员难以有时间研究和思考,有的是国企负责人首先进行表态性发言,堵住了其他成员提反对意见的机会等。通过以上证据基本能锁定违规点。

二、损害结果的认定。根据司法解释,渎职犯罪造成的损害主要有三类:一是造成人身伤亡,如造成死亡1人以上,或者重伤3人以上,或者轻伤9人以上等情形,应认定为“重大损失”。二是造成经济损失,如损失30万元以上的为“重大损失”,损失150万元以上的为“情节特别严重”,此处需要注意的是,经济损失是指渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案时已经实际造成的财产损失,包括为挽回渎职犯罪所造成损失而支付的各种开支、费用等。在司法实践中,经济损失可以通过具有司法鉴定资质的单位出具鉴定意见的方式认定。三是造成恶劣社会影响情况,这类情况多通过书证、证人证言等方式证明。

渎职犯罪的损害结果,一般以实际财产损失金额计算,但在近年来的案件中,认定思路有所突破。如原铁道部部长刘志军案件中,判决书中认定,被告人刘志军在担任铁道部部长期间,违反规定,徇私舞弊,为丁羽心及其亲属实际控制的公司获得铁路货物运输计划、获取经营动车组轮对项目公司的股权、运作铁路建设工程项目中标、解决企业经营资金困难等事项提供帮助,使丁羽心及其亲属获得巨额经济利益,致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失。在该判决中,将丁羽心及其亲属获得巨额经济利益,作为判断公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的依据之一。该案例对今后同类型案件认定有借鉴意义。

三、因果关系的认定。渎职犯罪绝大部分为结果犯,即以渎职行为导致损害结果的发生作为犯罪构成要件,而渎职行为与损害结果之间因果关系问题一直是认定渎职犯罪的一个难题,渎职犯罪中的因果关系往往呈现出多因一果、直接或间接原因、外部因素介入等复杂情况。公职人员的渎职行为与损失后果之间能否建立刑法意义上的因果关系,决定了案件的结果。

实践中,渎职犯罪的类型不同,渎职行为与损害结果之间因果关系认定也有各自特点。在滥用职权类渎职犯罪中,渎职行为与损害结果之间的因果关系往往比较直接,较易认定。在实践中要注意划分领导责任和直接责任。对于领导责任而言,如果具体行为人是按照领导的指示违规办理公务,而造成损害结果,则做出指示的领导应该承担直接责任;如果具体行为人擅自违规处理公务,领导明知应当制止而没有制止,则领导与具体行为人共同承担刑事责任;如果领导因未发现而没有制止,则根据其是否应当发现,而承担玩忽职守的责任或者不承担刑事责任。对于直接责任而言,具体行为人面对领导提出的错误要求,是否提出了反对意见直接影响其是否构成犯罪。

在滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守三类渎职犯罪中,玩忽职守类渎职犯罪中的监督过失型渎职犯罪的因果关系最难以证明。监督过失型渎职犯罪主要存在于安全责任事故领域,比如安全生产、食品药品安全监管等,此外在工程建设领域、国土领域的审批环节中,也可能出现监督过失型渎职犯罪。

监督过失型渎职犯罪因果关系的难点主要在于,在监督者的过失行为和损害结果之间,往往会出现被监督者的介入行为,因被监督者的行为直接导致了损害结果的发生,使得渎职行为和损害结果之间的关系变得复杂、间接。监督过失型渎职犯罪因果关系认定的基本思路为,监督行为与损害结果之间是否存在阻断关系,也即如果监督者认真履职,则损害结果就不会发生,则监督者的失职行为与损害结果之间就存在因果关系;如果监督者即便履职了,依然不能阻止损害结果的发生,则二者之间就不存在因果关系,不能认定犯罪。

 

【纪法课堂】王某行为涉嫌贪污还是受贿

 

 【典型案例】

王某,中共党员,A市坤鹏商贸有限公司(该公司为国有企业,以下简称“坤鹏公司”)原总经理。

赵某,A市金叶房地产开发公司(该公司为民营企业,以下简称“金叶公司”)法定代表人。

2016年9月,坤鹏公司根据经营情况,拟出售下属国有企业某区纺织公司(以下简称“纺织公司”)股权。赵某听到消息后找到王某,表示希望和王某合作,王某负责将纺织公司股权降价出售给他,自己则将少付收购款的一半作为“手续费”给予王某,王某表示同意。2016年10月,王某利用职务上的便利,将纺织公司股权以500万元的价格出售给金叶公司。2016年11月,金叶公司将500万元股权收购款打入坤鹏公司账户。12月,赵某按王某要求另行将100万元以交易定金名义打入坤鹏公司账户。2017年1月,王某为占有该100万元,虚构赵某要求退还定金的事实,安排公司财务人员金某将100万元从坤鹏公司转账给赵某,再假借金某的名义与赵某签订借款100万元的协议,从而获得了“手续费”100万元。经评估,当时纺织公司资产市值为700万元。

【分歧意见】

本案中,对于王某的行为如何认定产生了分歧。

第一种意见认为:王某利用处置纺织公司股权的职务便利,为赵某提供帮助,使赵某低价获取纺织公司股权,收受赵某贿赂100万元,王某涉嫌受贿罪。

第二种意见认为:王某和赵某相互勾结,共同利用王某处置纺织公司股权的职务便利,侵吞国有财产200万元,王某和赵某涉嫌共同贪污。

【评析意见】

笔者同意第二种意见。

刑法第三百八十五条第二款规定:“国家工作人员在经济往来中,违反国家规定,收受各种名义的回扣、手续费,归个人所有的,以受贿论处。”所谓“手续费”是指在经济活动中,除回扣外,违反国家规定支付给对方的各种名义的钱或物,如佣金、信息费、顾问费、劳务费、好处费等。实践中,对于国家工作人员利用签订、履行合同的职务便利,收受交易对方给予各种名义的“好处”,涉嫌贪污还是受贿往往会产生分歧。

笔者认为,区分两者要抓住三个关键点:第一,二者保护的法益,受贿罪保护的法益是国家工作人员的职务廉洁性;贪污罪保护的法益除国家工作人员的职务廉洁性之外,还保护公共财产所有权。第二,财产的来源和性质,贪污罪非法侵占的是本人职务范围内主管、管理、经手的公共财物,通常是本单位财物;受贿罪中非法占有的财物既可能是公共财物,也可能是私人财物,这些财物通常为他人所有,不属于受贿者本人主管、经手的公共财物。第三,主观故意的内容,贪污罪的主观故意是侵占本单位公共财物;受贿罪的主观故意是非法收受他人的财物。

笔者认为王某和赵某涉嫌共同贪污,理由如下:第一,从王某获得的100万元“手续费”的性质来看,这笔钱实质上来源于坤鹏公司,即国有财产,并不是赵某从自己个人财产或者可得利益中支付。第二,从二人的客观行为来看,王某作为坤鹏公司时任总经理,与赵某勾结,利用自己处置纺织公司股权的职务便利,采取低价出售纺织公司股权的方式,共同侵吞坤鹏公司国有财产200万元。第三,从二人的主观意图来看,赵某向王某提议两人进行合作,由王某负责将纺织公司股权降价出售给他,自己则将少付收购款的一半作为“手续费”给予王某,王某表示同意。此时,二人形成犯罪合意,合意的内容是共同侵吞坤鹏公司国有财产,而不是行贿与受贿。而且王某和赵某均认识到100万元“手续费”的来源是赵某少付的200万元收购款的一半。第四,从二人行为侵犯的客体来看,王某和赵某的行为在侵犯了国家工作人员的职务廉洁性的同时,还侵犯了国有财产所有权。综上,笔者认为王某与赵某涉嫌共同贪污。

另外,2003年11月最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》规定:“刑法第三百八十三条第一款规定的‘个人贪污数额’,在共同贪污犯罪案件中应理解为个人所参与或者组织、指挥共同贪污的数额,不能只按个人实际分得的赃款数额来认定。”因此,本案中,王某和赵某共同贪污的数额为200万元。